第7章 帝国政府与殖民地政府

第七章和约翰·斯图亚特·米尔的《代议制政府》。“公司制”的可取之处在于，帝国政府直接监管企业，严禁殖民政府介入。英国人具有国际视野，用博爱之心滋养着非洲大地，积极促进非洲的发展。特许公司与宗教传教团一样，遵循宪章中的特许原则，积极开展经营活动，将欧洲影响力发扬光大。特许公司通过“实用性、灵活性、自由度、责任心”引起了欧洲诸国对非洲的关注。

    第2节　联邦制

    现在，殖民地政府的管理突显出联合管理与分离管理的两大趋势。联合管理主要依靠联盟。治理有方的政府基于地域限制与种族差异，充分利用社会成员的理智和情感进行分离管理。在中央集权的主导下，英国、法兰西第三共和国、西班牙、意大利和德意志帝国先后完成了统一大业。但英国殖民地内部分裂势头强劲，无疑会削弱其国力。责任制政府治理殖民地取得了一定成就，但现行改革无法加强英国国力。英国的发展与德意志帝国、俄国、法兰西第三共和国、美国等国相比，并不占优势。这一现象引人深思：英国一旦受到分裂势力的阻挠，是否依然坚不可摧？

    两千多年前，希腊曾实行联邦制。中世纪以来，联邦制获得了关键性成功。英国原本拥有美洲的十三个殖民地，现在已经发展成为拥有三十八个殖民地的联邦国家。在1861年至1865年的美国南北战争中，联邦军队的胜利举世瞩目。反观英国的社会现状，是否转向联邦制依然存在争议。联邦制继承了分离管理的思想，通过协约、条约或契约实现各区域的联盟，而不是独立个体的联盟。美国的州际联邦依据契约行使主权，英国的联邦认可其成员的相对独立性。

    第3节　邦联制

    如果考虑邦联制是否适用于领地分散的大英帝国，就有必要反思英国是否存在独立个体。这些独立的个体联盟，即邦联，与上述联邦不同。邦联制的成功个案早已有之，甚至还有一些邦联方兴未艾。

    一、加拿大

    北美地区人口骤增，促进了殖民地的形成。这不仅是上、下加拿大扩张的结果，也是殖民地与英国之间关系特殊的象征。1867年，加拿大自治领成立，迈出了邦联的重要一步。除了纽芬兰，加拿大东海岸的殖民地、新斯科舍、爱德华王子岛、新不伦瑞克和不列颠哥伦比亚陆续加入了邦联。英国对邦联的管理方式非常独特，加拿大自治领的各省分设副总督和立法机构，由总督、殖民部和自治领议会协同管理。加拿大太平洋铁路的修建得益于邦联制，而不是联盟，因为加拿大仅靠一己之力不可能迅速建成铁路。加拿大自治领的成就不容置疑，但各地区仍然摩擦不断。譬如，西部各省发展迅猛，下加拿大的法兰西居民负重致远；东海岸各省贪得无厌，认为接受中央财政的拨款理所应当。

    美国南北战争————罗伯特·爱德华·李将军向尤里西斯·辛普森·格兰特将军投降，标志着南北战争结束

    二、西印度群岛

    一些英国政治家判断失误，试图将加拿大自治领的成功经验生搬硬套到其他殖民地。1871年，西印度群岛形成两个邦联：安提瓜岛、圣基茨岛、蒙特塞拉特岛、尼维斯岛、多米尼加和维京群岛合称背风群岛，建立了政府，并任命了总督，各岛理事会和立法机构正常运转；巴巴多斯岛、圣文森特岛、格林纳达岛、圣卢西亚和多巴哥岛合称向风群岛。其中，巴巴多斯岛实力较强，民康物阜，其发展势不可当。该岛曾爆发了一场激烈的“反邦联”运动，不仅设置了独立政府，还退出了向风群岛邦联。牙买加、特立尼达岛和巴哈马群岛都设有独立政府。1889年，特立尼达岛与多巴哥岛合并。背风群岛与向风群岛依旧保留着地方立法机构，但中央集权发展缓慢，并未设立中央立法机构。英属西印度群岛人口总数为一百二十五万人，各岛人口数量与产业结构相差不大，还设有六个独立地方政府，“邦联制”在这里没有获得重大进展。

    三、南非

    1875年至1877年，卡那封伯爵亨利·赫伯特提议设立南非邦联，但由于局势动荡，这个提议并没有付诸实践。虽然英国人对邦联耳熟能详，但南非各殖民地、共和国和保护国都处在临时筹备阶段，建立邦联的时机还不成熟。加拿大的东西边境没有接受自治领的管辖，但邦联的价值依然毋庸置疑。

    亨利·赫伯特（1831——1890）

    四、澳大拉西亚

    早期移民坚信澳大利亚是英属殖民地，自己是英国人。1885年，联邦委员会的成立是各殖民地联盟迈出的重要一步，但如果没有得到殖民地立法机构的批准，其决议是无效的。维多利亚、昆士兰、塔斯马尼亚岛和西澳大利亚加入了联邦委员会，新南威尔士、南澳大利亚和新西兰拒绝加入。联邦发展步入正轨，其形式也得到了民众的认同。1890年2月，各殖民地政府代表出席了在墨尔本召开的联邦会议。会议曾致函维多利亚女王，称无论在立法还是行政方面，澳大利亚殖民地都将服从维多利亚女王的统治，尽早组建联邦政府，因为这符合澳大利亚殖民地的利益。

    1890年，新南威尔士加入了联邦委员会。乔纳森·爱德华兹就国防事务和中国移民问题发表了公告，指出1890年的金融海啸导致自由贸易瘫痪。1891年3月，悉尼会议一致通过了宪法，由此形成“澳大利亚联邦”。除了当前的殖民地立法机构与行政机构，澳大利亚还将设立联邦立法机构与行政机构。联邦立法机构包括由八名州代表组成的参议院和人民选举产生的众议院。总督是英国王室任命的唯一官员，同时兼任海陆军总指挥。联邦行政机构是由七名大臣组建的内阁，对立法机构负责。联邦政府负责邮电法、移民法和婚姻法等事宜，并解决贸易管制与司法上诉问题，且宪法在推行之前必须完成所有修订工作。在本世纪末，邦联最终形成，这一点毋庸置疑。

    乔纳森·爱德华兹（1703——1758）

    第4节　帝国联邦

    联邦维系着宗主国与殖民地的关系，但其实施过程绝不是一件容易的事。帝国联邦的话题屡经热议，后来发展成为一场政治运动。已故的政务次官威廉·爱德华·福斯特一直很关注殖民事务，并领导了这场运动。1884年，帝国联邦协会成立，成员包括宗主国及殖民地的英国人。该协会的基本原则是：整合公共利益，一致对外，不干涉地方事务，远离英国本土的政党纷争。

    一、参与帝国主权

    英国宪法规定，国王和议会全权处理政务，其他议会代表听命于他们。对殖民地来说，加入联邦意味着提高管理效率，也预示着政治责任的增加。如果殖民地加入联邦只是为了谋求一己私利，那么主权管理的利弊将无从评判。

    考虑到上述问题，英属殖民地应该明确其管辖范围。即使还没有建立独立的行政机构，殖民地也可以参与主权管理。作为重要的英属殖民地，印度参与主权管理的提议被否决。直辖殖民地受英国的直接管辖，无权参与管理事务。代议制殖民地的情况也是如此。如果殖民地的立法与行政机构一直受制于英国，且殖民地的官员只对殖民大臣负责，并不为殖民地的发展考虑，那么只能说明该殖民地不具备加入联邦的自治能力。目前，帝国联邦只拥有加拿大、纽芬兰、开普敦和澳大拉西亚等十个成员。如果上述地区与英国达成平等契约关系，它们只要罢免殖民地总督，并拥有独立的外交关系，就可以获得主权独立。

    首先，上述殖民地是否已经做好加入帝国联邦的准备，并参与英国的主权管理，以及印度、西印度群岛、香港和其他英属殖民地的管理？这是帝国联邦的作用所在，也是英国人必须谨记的职责。帝国联邦协会主席罗斯伯里伯爵阿奇博尔德·普里姆罗斯表示，加入联邦意味着共享领地，但也必须履行义务。上述十个殖民地承认自己已经做好准备，但英国是否同意它们共同管理印度和直辖殖民地尚不明确。

    威廉·爱德华·福斯特（1818——1886）

    阿奇博尔德·普里姆罗斯（1847——1929）

    其次，英国是否需要殖民地的援助？是否需要殖民地介入帝国的外交事务？这些问题如果不能及时解决，将会出现类似美国的情况。政府最好在提案审议之前征求各方的意见，因为宣战后再寻求帮助往往耗时较长，而且殖民地也应该出于自愿，而不是被英国强迫。

    此外，这些殖民地是否做好了与英国并肩作战的准备？是否会坚守承诺效忠英国？一旦俄国和英国交战，墨尔本的港口可能会被洗劫一空，圣劳伦斯也将血流成河。英联邦危机四伏。在这种情况下，殖民地应该自主决定是否参战。

    最后，这些殖民地是否对互利互惠的外交关系感兴趣？如果诺曼和布雷顿的渔夫侵占了纽芬兰，新西兰能否施以援手？当然，英国一定会对殖民地伸出援手。昆士兰是否会坚持互不干涉的原则？如果法兰西第三共和国同澳大利亚开战，蒙特利尔和多伦多是否会全力支援澳大利亚？法兰西第三共和国将罪孽深重的犯人送往新喀里多尼亚，并没有考虑这些犯人是否会侵扰澳大利亚的城镇。上述问题都是殖民地加入联邦面临的问题。如果澳大利亚得到英国、加拿大和南非的支持，法兰西第三共和国将不敢再轻举妄动。一方有难，八方支援，联邦各地需要承担相应的责任，与英国共御外侮。如果这些殖民地怀有利己主义，那么只能说明它们还没有做好加入联邦的准备。

    英国的国防建设耗资巨大。其中，约1%的国民收入，即每英镑中约二点五便士，用于海军开销；约1.4%的国民收入，即每英镑中三点五便士，用于陆军开销；超过2%的国民收入，即每英镑中的五便士，用于偿还战争债务，这笔费用尚待支付；约4.4%的国民收入，即每英镑中的十点五便士，用于警卫开销。殖民地是否会分担这些费用还不清楚，但也不能因为债务借口推卸责任。如果财力不足，可以用货物抵债，推迟还款。英国为殖民地提供保护，因此，加拿大实现了自治，法、德也不再对澳大利亚虎视眈眈。英国卷入债务危机时，很多殖民地尚未建立。这些领地一旦被其他国家占领，就不会出现维多利亚、昆士兰等名称。英军多年坚守在殖民地。驻南非英军多为现役军人，驻新西兰军队受命抵御毛利人。殖民地自行负责军事防务，一旦外敌入侵，首先要进行自救，随后才能得到联邦的援助。责任制政府不需要为所有国防事务买单。各殖民地自行负责海务，共享主权，共担责任。这一点与公海防务和公共交通事务明显不同。

    参与主权管理不仅意味着享有特权，还意味着要承担责任，各殖民地对此表示赞同。正如达弗林伯爵弗雷德里克·汉密尔顿所言：“只要所有殖民地都承认英国至高无上的王权，并履行民事与军事义务，就有权分享英国过去的荣耀与未来的辉煌。”然而，盎格鲁-撒克逊的社会变革注定会导致帝国的分裂，各殖民地参与主权管理的结果将会是大不列颠和爱尔兰继续统治着苏格兰、威尔士、英格兰、印度以及其他三十个殖民地。帝国联邦引领这些殖民地和地区共同发展，期望达到欧洲的发展水平。这是殖民地与生俱来的权利，也是联邦的职责所在。

    二、机制

    各殖民地参与英国的共同治理可能会产生分歧。解决方案有两个：第一，改革英国议会，赋予殖民地代表权；第二，组建新的立法机构。

    第一个方案是，英国不再掌控大不列颠及北爱尔兰联合王国的殖民内务，相关事宜交由殖民大臣处理。下议院的六百五十名成员中，有一百五十多人来自殖民地，这将妨碍议会的正常运作，导致立法机构失控。殖民地的立法权有限，因此，应该将殖民地事务与帝国事务区别对待。

    第二个方案是，设立帝国立法机构和英格兰立法机构，不保留现有议会。这无疑是一个创新之举，可以促进宪法的诞生。宪法指出，整改议会，并将其设为帝国立法机构，将英国内务交由立法机构管辖。这样一来，可能需要借鉴加拿大和美国的经验，组建新的立法机构。新兴国家容易增设新的机构，但在历史悠久的国家，改良宪法体制还需要一些时日。如德意志帝国的立法机构由来自各邦五十八名代表组建的联邦议会和普选产生的三百九十七名议员组建的帝国议会组成，各王国和公国也设有立法机构。奥匈帝国推行联邦宪法的制定工作。根据1867年的博伊斯特宪法，奥匈帝国在保留原帝国议会的基础上增设新的匈牙利议会，该议会由多名代表组成，轮流在维也纳和佩斯会晤。此外，随着新议会的出现，还需要相应增设三处行政机构，分别对上述三个议会负责。帝国议会和匈牙利议会分管商贸事宜，帝国行政机构分设外交部、国防部与财政部。匈牙利加入关税同盟后受益颇丰，令其他邦国非常失望。克罗地亚-斯拉夫尼亚议会设立了内阁。1871年，波希米亚提议设立内阁，但受到了德意志帝国的阻挠。目前为止，英国的所有国民都是帝国公民，而且国家机制运转良好[9]。

    大英帝国建立帝国立法机构的方案切实可行。英格兰、苏格兰、威尔士和爱尔兰成功实施了自治，因此，英国需要另设帝国立法机构，并承认殖民地宪法。英国自诩是世界上最伟大的民族，务实的英国人认为，作为政府管理的工具，议会代表公共意志，关乎三千五百万民众的福祉，决定着国家形象及其在印度和其他殖民地的职责。因此，议会必须集思广益，尽揽天下贤才。如果议会不再效忠帝国，也就不能选贤举能了。然而，如果任由殖民地实行自治，也会后患无穷。出于对帝国利益的考虑，英国政府应该规避一切风险。

    当议会持续下放权力、殖民地逐渐享有主权时，联邦主义者就可以实行真正的自治了。因此，英国必须进行宪法改革，杜绝上述情况的发生。改革后的宪法虽明显优于德意志的新宪法，但依然没有得到英国政治家的青睐。

    三、临时改革

    议会联盟并没有实现，联邦主义者将密切关注宪法能否解决这些突出问题。事实上，许多改革方案切实可行，一些领域的变革也迫在眉睫。譬如以下几个领域：

    （一）帝国国防；

    （二）通信。包括信件、电报和期刊等各种通信方式，耗资较少；

    （三）移民。控制英属殖民地的移民数量；

    （四）商法与民法。依据宗主国的法律，可以更好地解决破产问题；

    （五）贸易政策。这个问题比较棘手，有人认为，贸易仍大有可为，但也有人不以为然。此类问题的讨论已经进入白热化阶段。

    作为临时联合体，帝国委员会广泛征求各方意见，推进各项改革。具体的改革措施由总部设在伦敦的各殖民地代表执行。代表可以在殖民部就各自殖民地的事宜自由议政，并随时通过电报与渥太华、墨尔本及其他殖民地保持联系，殖民地委员会由此形成。虽然殖民大臣只对议会负责，但也经常征求殖民地委员会的意见。

    第5节　政治纽带的价值

    帝国联邦存在的本质问题是：英国与加拿大、澳大利亚等地区之间的政治纽带有什么价值？显而易见，殖民地与宗主国拥有共同的语言文学、科学教育、社会组织和宗教团体，这些千丝万缕的联系坚若磐石。与德意志帝国等外国元素相比，英国和加拿大、澳大利亚等殖民地的信仰一致。当然，除了血缘联系，还有许多联合管理的优势，这里不再一一列举。

    亚当·斯密在《国富论》第四篇第七章中犀利地指出，政府应该对殖民地采取“不干涉”政策。但事实恰好相反，一旦私营企业“崛起”，政府就会介入并垄断商业，从中牟利。西班牙和葡萄牙向来如此，英国对殖民地的垄断程度相对较小。殖民地应该感激伟大的欧洲母亲，因为是欧洲孕育了积极进取的帝国建设者。这些建设者在殖民地实行教育、推行文明。与希腊和罗马不同的是，英国并没有从殖民地获益，铸就金山银山。垄断贸易遭到了亚当·斯密的质疑，旋即黯晦消沉。谈到美洲的议会代表权时，亚当·斯密发表了真知灼见，他说：“殖民地与宗主国同舟共济，1776年的冲突过后又和好如初。数世纪以来，殖民地遵循着与英国缔结的贸易条约，无论战争还是贸易都休戚与共，而不是分朋树党、引发暴动。它们是英国披肝沥胆、枝干相持的盟友，像古希腊与其殖民地一样互敬互爱。”

    1775年，在“论与美洲的和解”演讲中，埃德蒙·伯克提议美洲殖民地通过国会和法院，实行纳税、贴补、援助和捐赠等政策，英国议会不予干涉。他并不否认议会的权威，但质疑政府为达到目的所使用的手段。他的发言振聋发聩：“我之所以支持殖民地，主要是源于一种‘本自同根生’的情怀。英国与各殖民地同根同源、平等互利。这些联系虽然像空气一样轻薄，但也如铁链一般坚固……不要想当然地认为海关条例、债券、货主保函、海关放行、海关印章和出入港手续是最可靠的商业保障，也不要妄想商务信函、指示和中止条令就能打造商务体系。这些都不是政府的组成要素。英国宪法精神赋予上述商业手段生命力和效力。难道是土地税充实了国库？难道是供应委员会的选举增添了兵力？不！都不是！是人民对政府的信赖和对伟大祖国的热爱培养了陆军与海军。没有人民，陆军就是一群乌合之众，海军也只是风中残烛。”

    1887年1月12日，约翰·布赖特曾质疑帝国联邦存在的必要性，说道：“我既不参加联邦会议，也不赞同其宗旨。殖民地应该继续依靠宗主国，与宗主国同呼吸共命运。但我认为，通过联邦政治纽带建立的联系不仅难以维持，还会适得其反，导致同室操戈。在法律与关税方面，加拿大、澳大利亚和开普敦与英国互不干涉。英国盲目的外交政策极易使其卷入欧洲列强之间的战争中，殖民地似乎可以坐收渔翁之利，但战争难免会移祸枯桑，最终导致联邦关系剑拔弩张、割席分坐。殖民地宁愿脱离联邦，也不愿意兵戈扰攘，使人民流离失所。如果加拿大和美国出现渔业争端，帝国联邦应该如何应对？无论加拿大是否实行自治，都会满足华盛顿政府提出的要求，从而解决冲突。然而，即使澳大利亚、南非、加拿大和印度组成联邦，结局也依然如此。在我看来，聪明的人都会姑置勿论，而不是漠视历史、一意孤行。英国只有公正对待殖民地，调整外交政策，才能与殖民地建立起长久的友好关系。联邦即使分裂，也有希望通过和平方式解决争端，维护英国的美誉。”

    上述观点与埃德蒙·伯克的想法不谋而合。联邦政治纽带并不是和平共处的必要条件，血浓于水的骨肉亲情远胜精心编织的政治纽带，利益冲突和敌对情绪反而会使其失去价值。

    需要强调的是，约翰·布赖特描述的并不是帝国的“应然”，而是“实然”。他指出，英国与殖民地互不干涉，不需要强化联邦理念。他还谴责了新南威尔士驻军苏丹的行为，指出这不仅违背了和平原则，也对殖民地毫无益处。这种“不依赖联邦政治纽带”的主张虽然具有局限性，但与亚当·斯密和埃德蒙·伯克的观点一脉相承。

    政治对经济的影响不容忽视。殖民地的商贸活动并不取决于总督的个人行为，而是受到政治方向的指引。详见第八章。

    曾担任牙买加、维多利亚、开普敦总督的亨利·巴克利指出：“大英帝国保护殖民地免受欧洲列强的侵扰。英国承认殖民地学生的大学文凭，为年轻人提供公务员岗位和军队服役的机会。殖民地学生经过双重考核后，才能被桑德赫斯特皇家军事学院录取，并享受军队补贴。”对加拿大和澳大利亚殖民地的青年来说，能与英国青年共享就业机会是一种荣耀。这些青年要么在英国军队服役，流芳百世；要么为社会服务，名垂青史。

    桑德赫斯特皇家军事学院

    目前的时局并不稳定。殖民地人口激增，与英国的血脉关系日趋紧密。在具有本土情怀的殖民者心中，英国仅是“异国他邦”，而不是“心灵之乡”。早期殖民者的家国情怀已经淡化，因此，英国政府应该基于自愿原则重建联邦。

    第6节　社会荣誉的联系

    如果想了解英国的宪法，就需要区分实权和政治的影响力。沃尔特·白芝浩的《英国宪制》明确指出，英国王室协助政府有效运作，这是“尊严与荣耀之源”。近年来，英国女王经常出现在其诞辰或新年典礼中，为印度和其他殖民地的官员授勋。枢密院曾数次对历任总督与总理授勋。“圣米迦勒及圣乔治”勋章主要授予为殖民地事务做出贡献的官员，包括殖民地高官、主要公职人员，以及其他下级勋位爵士。1861年设立的“印度之星”勋章和1878年设立的“印度帝国”勋章分别授予印度官员或在印度事务方面具有突出贡献的人。1878年设立的“印度皇冠”勋章仅授予英国王室的女性亲属、印度公主及高官妻女。虽然一些人无视荣誉、淡漠礼制，但这些维多利亚女王执政时期负重涉远的杰出人士依然令人心生敬佩。正如英格兰女王伊丽莎白一世时期的沃尔特·雷利、汉弗莱·吉尔伯特和弗朗西斯·德雷克等航海家，其鼓舞人心的骑士精神无不令英国民众，乃至伊丽莎白一世心悦诚服。

    沃尔特·白芝浩（1826——1877）

    * * *

    [1]即诺斯勋爵弗雷德里克·诺斯（Frederick North，1732——1792），1770年至1782年间担任英国首相。————译者注

    [2]詹姆斯·米尔（James Mill，1773——1836），苏格兰历史学家、经济学家、政治理论家和哲学家。————译者注

    [3]约翰·奥斯汀（John Austin，1790——1859），英国著名法学家，边沁主义代表人物。他去世后，其妻萨拉出版了他的著作。————译者注

    [4]1874年，达弗林伯爵在多伦多对美国、加拿大的政治关系做出分析：加拿大行政权和立法权紧密结合，能够适应英国的制度；加拿大总督有权调解各立法机构、中央与地方的僵化关系，而与美国不同的是，加拿大和其他国家的司法机构均由政府任命，并不依赖形同虚设的普选。加拿大公务员制度随不同党派的更迭而发生变化，实际上，加拿大的选举制更加纯净透明。————原注

    [5]《殖民地规定》是按照殖民大臣的指示编写的殖民地规章制度，每年出版一次。————原注

    [6]1890年5月，查尔斯·迪尔克爵士在皇家殖民研究所指出，英国年均国防总开支为六千万英镑：其中，英国本土三千八百万英镑；印度二千万英镑；其他殖民地二百万英镑。————原注

    [7]该组织的建立不能归功于政治上的远见卓识。因为直辖殖民地多为战利品，其早期的政府形态多具军事色彩，而且也没有足够的能人志士供殖民地政府选拔。社会进步引起了各种错综复杂的变化，若对殖民地因势利导，则颇具先见之明。例如，开普敦虽是割让的土地，却设有责任制政府；而英国早期的殖民地巴巴多斯未设责任制政府。可见，殖民地要么追求自由独立，要么被迫接受保护式的管理。————原注

    [8]唐宁街（Downing Street）位于英国伦敦，建于17世纪80年代，由乔治·唐宁爵士负责建造。唐宁街十号代表英国首相办公室，而唐宁街十一号是财政大臣及其办公室的代名词。————译者注

    [9]路易·莱热《奥匈帝国史》，1889年。————原注