第7章 帝国政府与殖民地政府

    英国政府的执政形式多种多样，不同历史阶段的英属殖民地实行不同的政治制度。1891年，英国甚至有三四十种执政形式同时运作，譬如完全意义上的帝国专政和屈于从属地位的殖民政府。殖民政府并没有话语权，形同虚设。一系列复杂的历史变化就像自然生长的有机体一样，为适应不同需求而形式各异。虽然社会机制墨守成规，但社会生活越来越丰富多彩。无论是保留延用的旧体制，还是增减有度的社会变革，都遵循着重要原则。英国人虽然规行矩步，但在执政方面却是最懂得灵活变通的欧洲人。

    “一国多政”使英国中央政府与新殖民政府之间的分权问题变得尤为突出，殖民地在某种程度上隶属于中央政府，受专政统治。然而，法属殖民地是一个例外，不仅在中央立法机构拥有代表席位，还兼具国家机关的特点。法属殖民地的居民是完全意义上的法兰西公民，殖民政府只是徒有其表。历史被忽视，差距被漠视，但这是社会变革的必然结果。英国的社会机制运转如常，暂时没有产生不好的影响。中央立法机构并不是殖民统治的工具，对殖民事务的管理保障了殖民地的社会秩序和人民福祉。

    殖民地对宗主国的依附关系依然颇具争议。直辖殖民地居民很少有机会参政，其议政形式多流于表面。英国的专制统治并非乾纲独断，由于各殖民地的评判标准不一，实施成效因地而异。

    通晓管理学的人可能认为，“保护式专政”远比“暴君独裁”更具实践意义。相比不负责任的政府，独裁统治者更令人惶恐不安。历代喜怒无常、乖张怪戾的统治者更容易给人民造成灾难，殖民地宪政史对此做出了最好的诠释。欧洲殖民地政府的一项调查显示，各国宪政大相径庭，有的政府行为合情合理，有的政府行为却令人费解。因为各国所处的历史环境不同，所以不能一概而论。

    第1节　早期殖民治理

    不难发现，创建伊始，每个欧洲殖民地政府都需要遵守宗主国的宪法。“殖民”即从宗主国移居海外领地的大量公民，如殖民地的西班牙人仍是宗主国公民。原住民与基督徒争夺的不再是独立的居所，而是话语权。为了让原住民臣服效忠、遵守律法，殖民者与原住民需要缔结条约。殖民者远离基督世界，来到不毛之地或落入“蛮夷”之手，但他们可以继续效忠宗主国，享有公民权益。国内管理层，如王室成员或高级官员等，很少参与移民管理，而非管理层移居殖民地后，几乎没有涉政的欲望。他们不受殖民活动的影响，或恪守国内的规章制度，或受制于特派代表的统治。但曾被宪法赋予特权的公职人员决不承认自己移民后丧失了特权。简单来说，宗主国宪法的实施效用决定了移民在新殖民地的地位。

    一、西属殖民地

    西属殖民地实行的是君主专制，西班牙国王直接任命墨西哥、利马、波哥大和布宜诺斯艾利斯等殖民地的总督及主要官员，参与殖民地管理的多是西班牙人，而不是选举产生的殖民者。三百年来，先后统治西属美洲殖民地的一百七十名总督和六百一十名海军上校及政府官员中，本地殖民者分别为四人和十四人。西班牙人身居要职，甚至包括殖民政府的书记员，这对国内政务是莫大的嘲讽。少数特权阶级与贵族执掌政权，贵族势力得到迅猛发展。但也有一些富户贵族无法享有特权。西属殖民地被阴谋诡计和尔虞我诈笼罩，白人与有色人种之间的差距日趋扩大，神职人员监控着平民，仇富心理逐渐蔓延，阶级斗争也愈演愈烈。长期生活在亚热带地区的人们由于受到殖民统治影响，心理变得越来越阴郁。殖民者无意掌管当地政府，终因鼠目寸光自食其果。西班牙殖民统治中心被拿破仑军队摧毁，亟待重组，但最后还是没有逃脱土崩瓦解的结局。

    19世纪初的布宜诺斯艾利斯

    如果西班牙任命各殖民地的达官贵人担任总督，很可能会拥有更多附属国。当西班牙身处险境时，各属国一定会挺身而出，在英格兰的协助下将法军驱逐出境。当时，如果墨西哥和委内瑞拉的达官显宦伸出援手，西班牙可能会履险如夷。然而，富民阶级疏离冷漠，伺机摆脱当局统治。无敌舰队终究没能未家卫国、抵御外侮。经过一番无用的斗争，西班牙帝国走向衰败。后来，新政府虽然严于整饬，但仍然处在动荡的局势中。

    二、葡属殖民地

    葡萄牙殖民体系并没有值得关注的地方。1890年，其最大的殖民地巴西宣布独立。这可能是葡萄牙效仿西属殖民地的结果。

    其他西班牙和葡萄牙属地都由宗主国辖治，但古巴岛存在白人与有色人种混居的现象，不属于纯粹的移民殖民地。其治理模式与英属直辖殖民地相似。

    三、荷属殖民地

    荷兰只有爪哇岛和开普敦两大移民殖民地。在开普敦殖民地，只有长期居住的移民才能参与政府管理，商人和种植园主无权参政。英国接管荷属殖民地后，战争一触即发。荷兰在新阿姆斯特丹成立了临时共和政府，并赋予爪哇岛部落首领治理权。这种模式值得英国借鉴。

    四、法属殖民地

    法属殖民地的制度比较完善，而且久负盛名。实践出真知，法兰西殖民者结合国内政客的智慧和经验，学以致用。其治理模式如下：（一）由政府官员、城市商业代表各十二名组成国内理事会。各殖民地总督和地方行政长官均由宗主国委任，并且设有由种植园主组建的皇家理事会；（二）公职人员的报酬采用薪资制；（三）政府开销完全由宗主国支付。

    这一制度虽然详尽灵活，但依然无法顺利实施。绝望的法兰西政府将殖民地的财产损耗殆尽后，法院不得不暂时履行政府职能，为想要在殖民地有所作为的人留出职位。毫无疑问，这对早期殖民地的发展毫无益处。法兰西殖民者满怀爱国热情谋求自治，却劳而无功。独立战争之前，海地的经济蒸蒸日上，但其政治前途并不明朗。白人成为自由、平等、友爱的共和国公民，黑人却被迫为奴。最终，黑人奋起反抗，历经战火的洗礼，在民族英雄杜桑·卢维杜尔的带领下走向独立，建立了海地共和国。

    法兰西军队在陆战中全军覆没，法属美洲和法属印度都被英国占领，从此无法再进行大规模的拓殖活动。法属马提尼克岛、瓜德罗普岛和留尼汪岛移民众多，社会繁荣，但其他殖民地的原住民都多于殖民者，政府难以管辖。1891年，法兰西殖民地理事会改制，保留了各理事的代表权。战略要塞阿尔及利亚无法负荷大量法兰西移民，五万名法兰西占领军令其财政捉襟见肘。

    海地黑人奋起反抗法国人的殖民统治

    杜桑·卢维杜尔（1743——1803）

    五、英属殖民地

    亚当·斯密列举了殖民地民康物阜的主要因素，即土地肥沃和管理自由。就“土地肥沃”而言，英格兰起初并不像西班牙、葡萄牙和法兰西那样幸运，但在土地改良与耕作方面，英格兰的政治体制更具优势。当时，没有哪个殖民地能与英属美洲殖民地媲美。

    17世纪，英格兰移民在殖民地传播“小家凝聚成大国”的国家理念。正如亚当·斯密说的那样，除了外贸事务，在代表大会的支持下，英属殖民地的其他事务都可以实行自治。早期的宪章内容受君主制的影响，主要为社会上层服务。宗主国、公司与个人侵占了大量土地，殖民政府直接或间接持股，并没有违背自由主义原则。为了开拓新的殖民地，政府必须选拔一些管理经验丰富、财力雄厚、具有声望的人物。在宾夕法尼亚和马里兰等殖民地，起初，定居者借助他人资本生存，毫无话语权。后来，他们用积累的个人财富扩大了经营，成为产业的主人。马萨诸塞殖民地的定居者利用个人资本，享有一定政治地位，其总督也由民众选举产生。

    弗吉尼亚殖民地建立十二年后，于1619年成立了议会。作为英国议会的首个分支，它是美国和其他英属殖民地立法机构的奠基者。该议会由理事会和二十二位代表组成，代表由公民选举产生，分别来自十一个移民区。议会定期召开会议，讨论征收税款和审核法律等事宜。

    英属各殖民地掀起反对宪章特权的斗争浪潮，导致商贸活动逐渐失控，商业利润骤减。许多商人纷纷撤离了殖民地，王室代表逐渐失势。1649年后，国家权力由议会与王室共同主导。1688年的光荣革命加剧了事态的恶化。殖民地议会明文规定，所有贸易活动必须符合宗主国的利益。《航海条例》在美洲生效，英国依据殖民地的规章制度筹建殖民体系，实施贸易垄断。

    六、危机

    英国殖民史上曾先后出现两次危机：

    （一）北美十三个殖民地的立法机构不顾大局，独享征税权。这些殖民地宁愿脱离与英国的一切政治联系，也不愿放弃税权。

    （二）与大西洋各殖民地明显不同的是，英国议会对加拿大的统治渗透社会生活的方方面面。实际上，加拿大只是英国的附属领地，并非宜居之所。英国曾企图征服加拿大，却以失败告终，最终形成了“英国移民自治”的模式，并为后来的许多殖民地提供了借鉴。

    七、第一部近代殖民宪法

    1763年，加拿大正式成为英属殖民地。当时，加拿大的人口达六万五千人，其中多为法兰西人。英国的殖民政策有百利而无一害，广受殖民者的推崇。横跨大西洋的封建制度被逐渐废除，产业发展的障碍也被清除，殖民地掀起了肃反运动，许多法兰西官员被送往巴士底狱。法裔加拿大人并不效忠英国政府，英国对此也无可奈何。爱尔兰接受了新教徒议会的统治，英格兰天主教徒的公民权力被剥夺，英国人无法继续在加拿大秉政当轴。1774年，诺斯[1]政府通过的《魁北克法案》恢复了法兰西在魁北克的旧律，改变了原来的有效条款，并规定公民不得参政议政。大西洋沿岸的殖民者对此惴惴不安，威廉·皮特也谴责了这一做法。加拿大饱受分裂之苦，睿智的总督盖伊·卡尔顿力挽狂澜，夺回了魁北克。此后，加拿大一再要求建立议会，恢复《人身保护法》。1791年，代表议会一致同意废除《魁北克法案》。殖民地被划分为以英国人为主的上加拿大和以法兰西人为主的下加拿大，并分别设有副总督和立法机构。除了商贸事务，英国议会赋予了加拿大殖民地较大权力。上加拿大的立法机构宣布了英国的财产法、民事权、陪审团审判法和废奴制度的有效性，引起了查尔斯·詹姆斯·福克斯的极度不满。他在审议该法案的过程中，积极响应曼彻斯特学派五十年来鼓吹的“殖民地自治”主张。殖民政府对英国议会负责。加拿大殖民者对此怨声载道。英国与法兰西第一帝国海战期间，法属殖民地的加拿大人支持法兰西第一帝国，却不料法军全军覆没。魁北克公民听到消息后百感交集。1812年至1815年，英国与美国的战争中，加拿大人转而支持英国。在最后一场战役中，英勇的加拿大民兵保卫了国土。

    魁北克之战

    弗雷德里克·诺斯（1732——1792）

    盖伊·卡尔顿（1724——1808）

    查尔斯·詹姆斯·福克斯（1749——1806）

    八、功利主义

    1837年，下加拿大居民的不满情绪高涨，继而爆发叛乱，镇压运动却收效甚微。许多头脑冷静、思路清晰的思想家、作家和公众人物都拥有系统的政治思想理论，虽然并不深奥，但足以阐释边沁主义。如詹姆斯·米尔[2]、约翰·斯图亚特·米尔、奥斯汀夫妇[3]、乔治·格罗特、查尔斯·布勒等。1838年，年轻有为的达拉谟伯爵约翰·兰布顿出任北美殖民地总督。他的助手查尔斯·布勒执笔的《英属北美殖民地事务分析》备受激进哲学家的推崇。不幸的是，达拉谟伯爵约翰·兰布顿由于犯有政治错误被召回，最终英年早逝。1840年，他的继任者说服议会，将上、下加拿大合并，建立统一的立法机构，并轮流在魁北克和多伦多召开会议，而行政机构则由殖民者掌控。所有官员对立法机构负责，这是英国宪法的基石。加拿大一旦得到自治权，就能摆脱宗主国的钳制，其总督也有部分官员的任命权。1845年，查尔斯·梅特卡夫总督放弃了自治权，强调宗主国的权力。英国的《殖民地规定》第五十条内容是：在设有责任制政府的殖民地，总督有权任免执行委员会委员。如果委员对地方立法机构不满，可以向总督递交辞呈，不再履职，具体可参照英国规定。”涉及特殊殖民事务时，总督需要听取宗主国的意见，咨询如何应对殖民地立法机构的决策，采纳以该法机构为核心的内阁的意见。民众高涨的激情冲淡了之前的负面影响，变革运动席卷加拿大。重塑法律法规、增设市政机构、革新教育体制、取消商业限制，并在英国的支持下修建铁路。1841年，近代殖民政府初见雏形。

    乔治·格罗特（1794——1871）

    查尔斯·梅特卡夫（1785——1846）

    加拿大殖民地的宪法援引了英国旧制，具体的法律法规与程序都与英国宪法相符。最高法院决议指出，上议院和下议院权力分配不均，英格兰、昆士兰和加拿大的情况相同，但美国与此不同。美国的行政与立法机构截然分立，都由人民选举产生。无论立法机构是否存在异议，行政机构每四年选举一次，而且任职期间权力稳固。加拿大参照英国宪法，成立了立法委员会。实践证明，盎格鲁-撒克逊的两种代议制政府形式普遍适用于英属殖民地，并且已经得到法兰西和意大利等拉丁国家的认可[4]。

    九、责任制政府

    目前为止，英国的责任制政府已经扩张到了九个殖民地，即纽芬兰、新南威尔士、维多利亚、南澳大利亚、昆士兰、塔斯马尼亚岛、新西兰、开普敦和1890年的西澳大利亚。作为宗主国与殖民地之间的唯一纽带，当外交关系受到影响或殖民大臣的决策与立法互相矛盾时，总督可以行使否决权。加拿大享有有限的缔约权，任何商贸条约都不能将英法国家的利益弃之不顾。总督有权调解维多利亚殖民地上议院和下议院之间的矛盾，但议会可以让殖民者自行解决问题；殖民地总检察长在下议院建议总督不要受殖民者影响，而应通过战争解决问题，争端由此产生。1876年，总督达弗林伯爵弗雷德里克·汉密尔顿在不列颠哥伦比亚发表了演讲，指出时任加拿大总理的亚历山大·麦肯齐应该对自己的政治败笔深感愧疚，建议他引咎辞职，不然达弗林伯爵弗雷德里克·汉密尔顿将告老还乡。他还指出，只要总督秉持雷厉风行的作风，就能建立比美国更民主的殖民地政府。

    弗雷德里克·汉密尔顿（1826——1902）

    亚历山大·麦肯齐（1822——1892）

    英国的官方声明如下[5]：

    第五十四条：在设有代表议会的殖民地，法律由总督或女王征得议会和立法委员会同意后制定。未设代表议会的殖民地，其法律由总督征得立法委员会的意见后制定。

    第四十八条：殖民地总督对立法机构审核通过的法律拥有否决权。未征得总督许可的法律无效，不具备约束力。

    第五十条：征得总督许可的法律条文在规定的时间内即刻生效，有待女王确认暂缓执行的法律除外。英国王室有权废除法律，且自废除之日起失效。

    有关社会道德的法律完全隶属于地方法。维多利亚殖民地和新南威尔士最近通过的《离婚法案》为离婚提供了便利。英国王室允许男性续娶亡妻的姊妹，地方法不得干预。此外，重要的商贸事务由殖民地政府管理。

    殖民地宪法具有民主性，部分地区的成年男性公民享有选举权，其他地区的户主也享有选举权。开普敦的情况比较特殊，选民的最低收入标准为五十英镑，数量应为二十五万名，但实际选民为八万六千名，多数原住民被排除在外。昆士兰民众为了防止寡头政治，强烈反对劳动力的输入。殖民地宪法保守的一面是，女性的权利仅限于地方机构。

    殖民地的议会成员每隔三至五年通过投票选举产生，为了防止财阀垄断议会席位，部分殖民地的议会成员享有固定薪金。

    十、法律

    殖民地法律涉及属人法和财产法。殖民地最高法院向英国维多利亚女王提出上诉，维多利亚女王可以听取枢密院司法委员会的建议，但不会诉诸法律。殖民地法律与苏格兰法律的建制相同，司法委员会只解决存在争议的法律事务。各殖民地可自行裁决相关事务，如魁北克和毛里求斯遵循法兰西旧律，圭亚那以荷兰法为依据，海峡殖民地的律法则参照了《古兰经》等。

    十一、国防

    英属殖民地曾依靠英国的力量抵御外侮，但现在它们开始建造船只和防御工事，试图通过自己的力量护国佑民。虽然面临被法兰西、德意志侵占的风险，但英属殖民地不想再接受英国的庇护，尤其在海防方面。殖民地总督和公职人员的薪水由殖民地政府发放，英国不再承担其政务开支，也不再承担沉重的国债赋税。1887年，伦敦召开了以国防为主要议题的帝国会议，并达成了相关协议[6]。

    十二、代议制政府

    如果所有英属殖民地的形态都一样，就可以接受责任制政府的统一管辖。欧洲的移民进程没有受到阻碍，大部分殖民地显现出种族融合的新特点。加拿大各殖民地偶有摩擦，英国与荷兰在开普敦冲突不断，但终将和谐相处。英属殖民地的非欧洲种族在数量上超过了白人居民，因此，殖民地的统治权既不能被白人独占，也不能由原住民和白人共享。远在海外的英国当局只能提供权宜之计。西澳大利亚的原住民寥寥无几，四万名白人掌握着责任制政府。在纳塔尔，四万名欧洲人的地位明显与三十六万祖鲁人和非洲人以及三万名来自印度和中国的劳动力不同。具有远见卓识的英国政治家促进了殖民地新型政府的诞生，殖民部官方文件称其为“代议制”[7]。在代议制政府中，殖民者并不能独揽立法权，总督可以行使否决权，行政权由总督听取其他官员的建议后付诸实施。巴巴多斯是代议制殖民地的典范，其总督、首席大法官、检察长、副检察长、审计长和督察均由殖民大臣任命，多数职务由英国人担任。此外，总督根据喜好提名立法委员会委员，议会议员从十一个殖民地选区选出。由于英国强烈反对交出财政权，殖民地通过议会委任财政大臣。行政机构由部分议会代表，如总督、军队首脑、殖民大臣、检察长和执行委员会等组成，对帝国政府负责。总督直接提名议员、立法委员会代表和四名议会成员，相关财务事宜与行政措施由上述执行委员会发起，帝国政府经常借助否决权横加干涉。普通民众粒米束薪，代议制名不副实。如果就公民选举权的问题向英国议会施压，后果将不得而知。英国面临的实际问题是：第一，政府是否平等地对待每一位公民，如巴巴多斯的一万八千名白人与十六万有色人种。第二，政府管理日趋完善，社会福利得到充分保障，人民能否从中获益。

    巴巴多斯、巴哈马群岛、背风群岛、向风群岛、英属圭亚那、百慕大群岛、马耳他和纳塔尔等殖民地的代议制政府虽然别无二致，但也各有特点。

    十三、直辖殖民地

    英国政府不信任某些殖民地的白人，也不愿设立形同虚设的政府机构，因此，直接对殖民地实施统治，从而形成了直辖殖民地。直辖殖民地的各军事要塞与海军基地都归英国政府管理，但马耳他是个例外。1887年，马耳他颁布新宪法，允许成立不完全的代议制政府。还有一些地区是出于军事战略和商业目的考量，如直布罗陀、亚丁、新加坡、纳闽岛、香港、福克兰群岛和圣赫勒拿岛。

    为使殖民地人民享有与英国人民同样的权利，英国有责任对殖民地进行直辖。其中，最重要的殖民地有锡兰、牙买加、特立尼达岛、洪都拉斯、毛里求斯、塞拉利昂、黄金海岸、拉各斯和斐济。这些殖民地的委员会成员由总督任命，也可以由殖民大臣提名。少数人民代表或非官方成员可提供建议。总督一般都由能力出众的人担任，只有赢得下属的信服，才能巩固其在唐宁街[8]的地位。此外，总督每天日理万机，希望使欧洲商人在贸易中获利，并与精明强干者共同促进土著人的社会文明，与欧洲各国共享繁荣。殖民地官员兢兢业业，为人民谋求福祉。英国殖民部事务繁多，需要选贤举能，如选拔总督、提拔官员等。

    十四、殖民大臣

    随着代议制殖民地和直辖殖民地的发展，殖民大臣成为全世界约二十个殖民地的实际统治者。殖民大臣对内阁负责，并与内阁一起对议会负责，其权力形式多样，举足轻重。目前为止，还没有殖民大臣挂冠归去，也没有任何内阁成员因殖民问题遭到议会否决。多年来，殖民事务都由英国内政大臣管理。但受战争影响，1854年，英国成立了殖民部，将殖民事务移交给了殖民大臣，亨利·乔治·格雷是第一位殖民大臣。殖民部结构完整，人员配备齐全，具体事务分别由政务次官、常务次官和三名助理次官负责。直辖殖民地与代议制殖民地独立运作，官员在各殖民地逐级晋升。英国政府也会任命其他领域的杰出人物担任总督。牙买加曾于1865年发生暴乱，后由亨利·怀利·诺曼爵士赴牙买加筹建直辖殖民地，取代艾尔总督管辖的责任制政府。

    亨利·怀利·诺曼（1826——1904）

    十五、保护国

    某些殖民地政府的管理制度虽然大明法度，但还不成熟，需要建立临时监管体系。因此，由行政专员负责的保护国应运而生。如1888年，新几内亚割让部分土地给英国；非洲东北部的索马里海岸；1890年的桑给巴尔岛和奔巴岛；霹雳州和马来半岛的小土邦；婆罗洲的沙捞越和文莱，以及零星分布在太平洋上的岛屿。

    保护国保留了原统治者的权力，但英国的行政专员定居保护国的首都，全权负责外交事务，享有多项内政处理权。

    此外，英国还有与其他欧洲国家签署的“保留地”，即位于非洲东部、南部和西部的“势力范围”。

    十六、附属殖民地

    一些附属殖民地的行政专员只对总督负责，不对殖民大臣负责。譬如，亚丁常驻专员听命于孟买总督，丕林岛和索科特拉岛又隶属于亚丁。塞舌尔群岛、诺福克岛和罗图马岛分别隶属于毛里求斯、新南威尔士和斐济。

    十七、特许公司

    在非洲殖民早期，特许公司粗放经营的原则在当地行之有效。这些特许公司效仿东印度公司，通过承担一定的责任谋取特权，如发行货币、限制商贸、招募士兵、养护舰队等。英国的特许公司有1888年建立在蒙巴萨的英国东非公司、1886年建立在阿萨巴的皇家尼日尔公司、1877年建立的英国北婆罗洲公司，其他公司继续推行旧制。德意志帝国除了典型的刚果国际协会，还有德意志东非公司、德意志新几内亚公司和非洲西南部的德意志达马拉兰公司。法兰西也曾尝试建立尼日尔和苏丹公司。

    上述特许公司都由大资本家筹建，没有受到社会的广泛关注。然而，如果公开认股册，允许人们认购小额股份，必定会群山四应，促进非洲殖民地的发展。关于“公司制”与东印度公司的辨析，可以参阅亚当·斯密的《国富论》第四篇第七章和... -->>
本章未完，点击下一页继续阅读